发挥地方专项债对扩大投资的“撬动”效用

  日前召开的国务院常务会议部署加大对市场主体特别是中小微企业纾困帮扶力度,强调要发挥地方政府专项债作用带动扩大有效投资。笔者认为,地方政府专项债就像一个杠杆,其通过巨大的“撬动”效用,来促进和带动有效投资的扩大。

  有效投资是指经济体系中的投资资源能够得到合理地配置,投资所产生的产出能满足社会的需要而不是形成新增存货和积压。全球经济发展史经验表明,有效投资是一个经济体发展的最为重要的“养分”,提升有效投资是实现经济稳增长和增潜力的关键举措。从行业角度而言,支持实体经济,尤其是制造业、小微企业发展,应是当前稳增长和增潜力的政策重心。最新数据显示,近期受疫情汛情等因素影响,我国8月份制造业和服务业PMI均有回落。其中,小型企业PMI为48.2%,连续4个月低于临界点。这表明小型企业景气水平持续偏低,生产经营压力较大,也反映出我国经济复苏过程中不稳固不均衡的现象仍然存在,只有增加制造业以及小微企业的有效投资,才能为稳增长和增潜力提供产业基础支撑。

  那么,有效投资何以才算“有效”?一句话,推动经济高质量发展,促使产业结构转型升级,提升资源的配置效率。“十四五”规划纲要已经确定了一批具有战略性、基础性、引领性的重大工程项目,涉及先进制造业、科技攻关、基础设施、生态环境建设、民生补短板、文化传承发展等重点领域,可以说,这些领域或项目的投资就是有效投资。目前,各地区各部门按照党中央、国务院部署,有序做好项目实施准备,细化实化支持政策,绝大部分项目已陆续启动。

  地方政府专项债券是地方政府为了建设某专项具体工程而发行的债券,发行债券所募集的资金主要投向有一定收益的项目,债务偿还则以对应的政府性基金或项目收入作担保。地方专项债又可分为普通专项债和项目收益专项债。自2017年起,财政部鼓励各地方政府积极发展项目收益专项债。全国范围内已发行土地储备专项债、收费公路专项债及棚改专项债、乡村振兴专项债。其中,土地储备专项债、收费公路专项债占绝大部分比例。

  发行专项债具有多个显著优势,即不计入赤字,发行更为灵活;实施额度管理,可以有效防范风险;专款专用,保障重点领域公益性项目合理融资需求;平均发行利率逐年下降,成本相对较低;平均发行期限较长,偿债周期较为合理;用于重大项目资本金,可吸引更多社会资本跟进等。这些优势的存在,就是能够精准引导并撬动有效投资的重要原因。也正因如此,近年来,在专项债规模逐年增长的同时,其使用范围也在不断拓展。2020年,在交通基础设施、能源项目、农林水利等原有七大重点领域的基础上,专项债的发行还将国家重大战略项目单独列出、重点支持,增加了城镇老旧小区改造,以及5G网络、数据中心等新型基础设施建设,使投资结构更加优化。

  今年1月至7月,各地已组织发行新增地方政府专项债券13546亿元,8月新增地方政府专项债券计划发行4884亿元,专项债的发行进度较前7个月明显加快。市场预计,随着下半年专项债发行提速,将发挥其撬动有效投资的作用,护航中国经济增长。而为了规范地方政府专项债券使用、提高债券资金效益、加强债券风险防控以及加强对有效投资的带动作用,接下来,还需要在如下方面着力:

  一是建立完善政府专项债券发行和项目储备的长效机制。要在“十四五”规划和实现共同富裕的大局中统筹好专项债发行工作,结合重大区域发展战略、乡村振兴战略及生态环保领域加快项目规划与实施,以重大项目为抓手,推进专项债发行节奏。要进一步优化专项债券投向,在使用方向上更多投向民生、生态环保及城乡发展等领域,实现稳增长与补短板结合,增加有效投资,优化经济结构,打牢协调发展、共同富裕的基础。

  二是积极构建规范的地方政府举债融资机制。目前,在已形成覆盖限额管理、预算管理、债券管理、风险管理、信息公开、监督问责等环节的“闭环”管理制度体系基础上,还应继续完善专项债分配方式,更多考虑欠发达地区的资金需求,做好专项债券项目推介,激活债券市场流动性等,以此促进政府规范举债行为,提高举债资金使用效能。

  三是建立加强专项债券项目资金绩效管理机制。注重融资收益平衡与偿债风险,不能为了发行而发行,为速度而牺牲质量。要坚持“举债必问效、无效必问责”,要求“资金跟着项目走”,避免专项债资金闲置浪费。要强化专项债券项目绩效管理,加大项目资金使用监测,细化“借用管还”全链条管理举措,实现对专项债券项目全生命周期管理,提高专项债券资金使用效率以及风险防范水平。

  (作者王勇 系中国人民银行郑州培训学院教授,银行业研究与诊断中心主任)

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